Durante tres años, de junio de 2010 a agosto de 2013, Mony de Swaan ocupó una de las sillas más calientes de México, la presidencia de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, la COFETEL. Es un puesto para regular el sector en Méxcio, dominado por dos gigantes, Carlos Slim, el magnate de América Móvil y Telmex, y Emilio Azcárraga, dueño de Televisa, la televisora más importante de México. De Swaan (1970, ciudad de México) dice haber sido objeto de las presiones de estos y otros grupos. Explica que durante los 39 meses que estuvo al frente del organismo llegó a sumar siete procesos penales en su contra por tomar decisiones que afectaron intreses de empresarios en el sector. Ahora, como consultor, charla sobre la reforma en la materia promulgada por Enrique Peña Nieto y que, de llevarse a buen puerto, podría ser una de las más emblemáticas leyes para debilitar a los monopolios y permitir la competencia.
Pregunta. En junio de 2013 se aprobó una reforma constitucional en materia de telecomunicaciones. ¿Qué le parece el texto aprobado?
Respuesta. La reforma constitucional es histórica, pero si no se aterriza en una ley secundaria convergente, también histórica, el país y el consumidor parirán chayotes. La gran virtud de la reforma es que aborda muchos temas: derechos de audiencias, derecho de réplica, la parte de cobertura universal, que también es importante. Desde mi punto de vista su principal acierto es que intenta transitar de una competencia basada en la tenencia de infraestructura (compiten quienes la tienen) a una competencia por servicios, en la que el principal beneficiario debiera ser el consumidor. Vas a crecer la red de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad para que 1,500 cableros que están en todo el país abandonados o a expensas del de la CFE o del señor Slim, que a veces no sabes cuál es peor, tengan acceso a transporte interurbano de datos. Vas a utilizar la banda 700MHz, que te permite prestar servicios de banda ancha móvil en todo el país. Todos los sitios públicos del Estado han sido un desperdicio monumental, las escuelas públicas, los hospitales. ¿Por qué no se utilizan para desplegar redes? En fin, la reforma intenta democratizar la infraestructura y eso, a mí, es lo que más me gusta.
P. Las leyes secundarias de esta reforma tendrían que haber estado listas el nueve de diciembre. Han pasado más de dos meses y aún no existen. ¿Qué significa esto?
R. Es muy mal mensaje después del muy buen mensaje de la reforma constitucional. Nadie le impuso al Congreso de la Unión el plazo que mencionas. Me parece poco serio que se haya establecido un plazo de esa naturaleza y que se haya incumplido, sin mediar explicación formal, de parte de nadie. Ninguno de los cuatro legisladores que presiden las comisiones de telecomunicaciones o televisión han dado la cara, una explicación, una ruta a seguir dado el incumplimiento. Porque si bien es una gran reforma, tiene —como todo producto legislativo— ambigüedades, definiciones poco claras, abiertas a interpretaciones e incluso contradicciones. Entonces, el primer gran objetivo de la ley secundaria sería acotar, aclarar, llenar vacíos que dejó la reforma constitucional. En tanto eso no ocurra la incertidumbre para todos los actores es monumental.
P. ¿Será grave si llegamos al 9 de marzo, fecha límite establecida por la ley, sin una legislación secundaria?
R. Vencido el plazo, sería mucho mejor apostar por una buena ley que sacar una ley a prisa. Es imposible pensar que vamos a tener una ley secundaria en los próximos días. Eso le va a permitir al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) orientar todas sus acciones de aquí al 9 de marzo. El instituto ya empezó, lleva haciendo las investigaciones del mercado desde septiembre, ya lanzó el programa licitatorio de televisión, ya inició las investigaciones de preponderancia por lo menos con dos actores: Televisa y América Móvil. Es decir, todos esos procesos requieren investigaciones que tuvieron que empezar hace meses. En este momento, adecuarlo a una ley que apareciera, digamos milagrosamente, que sabemos que no va a ocurrir, es impensable. El daño ya está hecho. ¿Cuál es otro costo que puede tener? Y es una decisión que le corresponderá solo al Instituto, ¿te arriesgas, en aras de cumplir el mandato constitucional, a tomar una serie de decisiones sin la ley secundaria, con toda la incertidumbre que eso implica? ¿Qué pasa si mañana el IFETEL toma una decisión que no está en ley o que se contradice en la ley? Han puesto al instituto en una situación muy endeble que abre puertas de litigio. La gran víctima de todo esto es, sin duda, el IFETEL.
P. De hecho el IFETEL comienza a ser parte de ataques legales de parte de los regulados. Hace unos días fue necesaria la intervención del Gobierno en el conflicto. ¿Están las grandes compañías tratando de debilitar al Instituto o aprovechar la zona gris que se ha creado por la ausencia de leyes secundarias?
R. Precisamente. Esa es la primera consecuencia de no tener ley secundaria. Lo inaudito es que haya legisladores como los senadores Javier Lozano o Gerardo Flores que se atrevan a escribir críticas al IFETEL cuando han violado la Constitución al no producir un solo artículo de ley. Se burlan de la gente escudados en su fuero. Y sí, es previsible que, conforme avancen los trabajos en el IFETEL, si esto ocurre con independencia y decisión, los ataques legales y mediáticos se intensifiquen. Lo que debe tranquilizarnos es que hoy la institución (y sus miembros) están mucho más protegidos por la Constitución de lo que jamás estuvo COFETEL.
P. ¿A quién conviene retrasar este proceso?
R. Conviene a todos los sospechosos comunes. Los que siempre ganan con el status quo; la historia de siempre. Conviene a Televisa en el mercado de tele abierta y de paga, conviene a Teléfonos de México (TELMEX) y a Telcel en el mercado de telefonía fija y móvil. El tiempo siempre opera a favor de los dominantes y en contra del consumidor. En la ‘guerra de las telecomunicaciones’ la víctima es siempre el consumidor.
P. Con la nueva reforma estos dos grupos, Televisa y América Móvil, pueden ser declarados preponderantes. ¿Qué significa esto?
R. La legislación mexicana siempre ha tenido un concepto que se llama dominancia. Era un procedimiento abigarrado donde una instancia declaraba a un agente dominante, la COFECO, y otra, la COFETEL, establecía las obligaciones que se le tenían que aplicar a ese agente económico. En 12 años sólo pudimos establecer dos obligaciones específicas. Ahora es IFETEL quien tiene todas las facultades de competencia. Si tú tienes en determinado mercado 50% o más, en ese momento en automático eres preponderante y se te debieran establecer las medidas que se consideren pertinentes. Ser preponderante (o dominante, según sea el caso) te coloca en una situación jurídica distinta donde el regulador o la ley pueden imponer condiciones distintas al resto de los operadores que están compitiendo en el mercado.
En este caso en particular, IFETEL ha iniciado los procedimientos en forma de juicio a América Móvil y Televisa, cada uno por sostener posiciones preponderantes en sus respectivos mercados. De confirmarse la preponderancia podrían derivarse distintas decisiones del IFETEL: separaciones funcionales, desagregaciones de redes, compartición de infraestructura activa o pasiva, tarifas asimétricas, desinversiones en canales de televisión o sistemas de cable. Eso es, por lo menos, en lo que yo estaría pensando.
P. ¿Crees que la redacción de todo esto ha sido objeto de presiones de los grupos?
P. En el ambiente comienza a percibirse la vuelta de la guerra de las telecomunicaciones. Donde empresas comienzan a atacarse. Lo ha hecho Televisión Azteca con Dish.R. Estoy convencido. De todos; todo el tiempo y ante todas las ventanillas. Así operan. Un preponderante quisiera ver en la ley un catálogo definido que acotara al instituto. Televisa y América Móvil operarán en ese sentido para sus respectivos mercados. Del otro lado, te puedo asegurar, los competidores de Televisa y América Móvil presionarán para que se incluyan las medidas más canijas posibles contra de ellos.
R. Eso pasa siempre en el sector y creo que explica por qué invariablemente estamos rezagados en telecomunicaciones. Llevamos aquí platicando equis número de minutos y el tema es quiénes son los perdedores, a quien beneficia esto, a quién perjudica esto. Los más jodidos de que no tengamos ley, son los consumidores, francamente. Es decir, ya tendrías claridad si el sistema de cable va a tener la televisión abierta. Ya sabría yo si mañana voy a tener tres proveedores de banda ancha a mi casa a través de la última milla, ya sabría yo cuáles son las tarifas de interconexión, y por lo tanto, qué puedo esperar, qué va a ocurrir con mis tarifas de telefonía celular, ya sabría yo qué va a pasar con la red abierta y con los operadores móviles virtuales. El caso es que no es así. Estacionados en “guerra”, sin ley.
P. Los medios mexicanos han hecho una referencia a la telebancada, un grupo de legisladores cuyos intereses están estrechamente vinculados con las grandes empresas de telecomunicación. ¿Se puede confiar en que el Congreso saque un paquete normativo que respete la esencia de la reforma?
R. Es muy importante saber qué van a hacer los 22 miembros de la telebancada y los otros 606 legisladores. ¿Cómo van a votar, qué van a discutir? Y cómo va a afectarte cada uno de esos votos como usuario. Habría sido muy sano —y aún estamos a tiempo— que el Congreso mexicano haga ya una declaración de cómo pretende dictaminar el texto que se le envíe, si va a haber oportunidad de que la sociedad participe o no, cuáles van a ser las herramientas de transparencia. Se juegan miles de millones de pesos en estas decisiones. Yo como ciudadano quiero un proceso que me permita saber quién está tomando qué decisiones y por qué. La mejor herramienta para protegerte de presiones de las que hablamos es la transparencia. Creo que eso sería sano para el legislador. Si quieren deshacerse de sospechas o presiones en lo oscurito que transparenten todo. Y que el señor Carlos Slim vaya al Congreso y explique públicamente por qué le parece exagerada cierta medida o por qué le parece que cierta medida inhibe inversión o que es expropiatoria. Y que vaya el señor Azcárraga vaya y diga, también públicamente, por qué no se le puede quitar un canal, por qué es imprescindible que él tenga cuatro, por qué el multiplex debe ser todo para el concesionario y por qué el must offer es un atentado a los derechos de autor. Quizá ambos tengan razón en alguna, pero que se haga de frente a la nación.
P. ¿Hay peligro de que haya una contrarreforma, de que las leyes secundarias puedan disolver la esencia de la reforma?
R. Las presiones están. Yo las viví —y aún las vivo— todos los días. Yo no cerraría el capítulo de una contrarreforma hasta no ver una reforma vanguardista, acorde con la reforma constitucional. En tanto no tengamos el texto definitivo, publicado en DOF, hay que ser cautos porque históricamente todos estos grupos de poder invariablemente han ganado la batalla en contra del consumidor.EL PAIS
